Категоризация на административно-териториалните и териториалните единици

Практиката за класифициране на административно-териториалните (АТ) и териториалните единици (ТЕ) съществува в редица европейски страни и успешно се прилага от много години. Тази практика е приета и от Европейския съюз, и се използва най-вече при осъществяване на политиката за икономическо и социално сближаване.

Цялостна класификация (функционална типизация)  на населените места в България се осъществява за първи път през 1973 г. с Разпореждане № 245 на Министерския съвет (МС). Тя е извършена във връзка с необходимостта от  изграждане на йерархична териториална организация на единната система за комплексно обществено обслужване – елемент на Националната програма за повишаване на материалното и културното благосъстояние на народа. През 1977 г. с формирането на селищните системи  като нов тип общини е извършена функционална типизация и на общините в страната. Тя съществува едновременно с типизацията на населените места и представлява нейно йерархично продължение. Функционалния тип на общините е основна интегрална характеристика. Тя е определена от 13 броя критерии и показатели и дава административна, демографска, стопанска и териториално-устройствена характеристика на всяка община. През периода на нейното прилагане, тази типизация е играла практическа роля в частта й касаеща общините при определяне базисните цени на недвижимите имоти, разпределянето на държавните субсидии, определяне на възнаграждението на служителите в местната администрация.

Дълбоките промени в социално-икономическата и политическа система на страната през 90 години на миналия век породиха необходимостта от съществени промени в методологията, критериите и показателите  използвани за класифициране на общините и населените места. В тази връзка в приетия през 1995 г.  Закон за административно-териториалното устройство на Република България (ЗАТУРБ, обн. ДВ, бр. 63 от 14.07.1995 г.) бе предвидено да бъдат приети от МС критерии и показатели за категоризация и тя да бъде извършена със заповед на министъра на регионалното развитие и благоустройството. На практика тази категоризация следваше да замени използваната функционална типизация. В процеса на работа по категоризацията бяха срещнати множество обективни пречки свързани приоритетно с информационното осигуряване на  възможните критерии и  показатели за категоризиране. След  положени усилия от страна на Министерството на регионалното развитие и благоустройството (МРРБ) и същественото съдействие на Националния статистически институт (НСИ) с  Решение № 710 от 16.10.2003 г. на Министерския съвет (МС) бяха утвърдени критерии и показатели за категоризиране на АТ и ТЕ в страната, които предоставят възможност за обективно отразяване на състоянието в общините и населените места.

С оглед осигуряване на достоверност и адекватност на категоризацията за целите на управлението бе  преценено, че критериите и показателите за категоризиране на АТ и ТЕ трябваше да бъдат информационно осигурени от официални източници.  По това време информационните възможности на НСИ и другите държавни институции за предоставяне на достоверна и поддържана в актуално състояние информация не бяха достатъчни и  само  критериите и показателите от цитираното по-горе решение на МС отговаряха в достатъчна степен на тези изисквания.

За определяне на категориите на гореспоменатите АТ и ТЕ бе разработена методика, одобрена от министъра на регионалното развитие и благоустройството през 2004 г. На основание на утвърдените критерии и показатели,  одобрената Методика за категоризиране на АТ и ТЕ и в съответствие с разпоредбите на чл. 36 от ЗАТУРБ министърът на регионалното развитие и благоустройството утвърди категоризация на АТ и ТЕ в страната като издаде Заповед № РД-02-14-256 от 31.05.2004 г. (Обн. ДВ, бр. 52 от 18.06.2004 г.).

Категорията на АТ и ТЕ е част и от информацията, съдържаща се в Единния класификатор на АТ и ТЕ и Националния регистър на населените места, които се поддържат от НСИ, съгласувано с МРРБ и Министерство на земеделието и храните (чл. 37 от ЗАТУРБ).

В  методиката за категоризиране се предвижда провеждане на периодичен мониторинг за следене на настъпили изменения и формулиране на предложения за актуализиране на категоризацията. Това се налага с оглед подобряване на нейната достоверност и адекватност за целите на управлението. В тази връзка и на основание разпоредбите на т. 4 от Решение № 710 от 2003 г. на МС бе създадена Междуведомствена работна група (МРГ) за наблюдение и последваща актуализация в категоризирането на общините, кметствата, районите и населените места в Република България.

Съгласно Методиката за категоризиране на АТ и ТЕ бяха разработвани Мониторингови доклади с прилагане на модела за категоризация на общините и населените места с актуални статистически данни последователно през 2005, 2007 и 2009 г., които бяха обсъждани в МРГ. След последното прилагане на модела за категоризация на АТ и ТЕ се констатираха някои тенденции, водещи до несъответствия в процеса на категоризиране на някои общини и населени места, което водеше до сближаване на цифровите стойности на показателите им и струпване на повечето от обектите в две-три  категории. Констатирано бе също така, че някои от показателите не оказват влияние или съвсем слабо влияят върху категоризацията и на практика са изчерпали своя информационен потенциал и не дават нищо по отношение характеристиката на дадената община или населено място. Констатираните в процеса на работата по категоризацията тенденции, както и възникналите проблеми  при използването на одобрените критерии и показатели се обсъдиха в заседанията на МРГ и бе прието решение да се пристъпи към актуализация на критериите и показателите като се вземат под внимание изводите от мониторинговите доклади.

В методиката за категоризиране на АТ и ТЕ е предвидено на 10 години след проведено преброяване на населението и жилищния фонд да се извършва ново категоризиране на всички общини и населени места. С оглед на факта, че през 2011 г. съгласно Закона за преброяване на населението и жилищния фонд в Република България през 2011 г. (Обн. ДВ, бр. 39 от 26.05.2009 г.) бе проведено преброяване, би следвало през 2012 г. да се извърши ново прекатегоризиране на общините и населените места. На база констатациите по отношение на качеството на някои показатели и критерии за категоризиране, работната група реши, че е целесъобразно да се направят необходимите промени в набора от критерии и показатели, утвърдени с Решение № 710 от 2003 г. на МС преди това прекатегоризиране. Основание за извършването на тези промени дадоха също така:

- Променените икономически и социални условия в страната
- Значително нарасналите възможности на НСИ и други държавни институции за предоставяне на достоверна и поддържана в актуално състояние информация, която да характеризира по-пълно тенденциите в развитието на общините и населените места
- Разширяване на обхвата  на информацията натрупана в резултат от анализа на данните, събрани по време на преброяването на населението и жилищния фонд от НСИ.

Направените предложения за промени в системата от критерии и показатели за определяне на категориите на общините, кметствата, районите и населените места са разработени в тясно сътрудничество с представители на МРРБ, Министерство на финансите, Министерство на земеделието и храните, Националното сдружение на общините в Република България (НСОРБ) и НСИ.

На базата на направените дискусии и обсъждания в МРГ  бе изготвено предложение за определяне на нови критерии и показатели за категоризиране на общините и населените места до МС, което бе прието с негово Решение № 921 от 16.12.2011 г. При изготвянето на предлагания вариант за промяна на системата от критерии и показатели са направени няколко вида промени: добавяне, премахване и преформулиране на използваните показатели в РМС № 710 от 2003 г. Тези предложения могат да бъдат групирани според причините за това по следния начин:

- Замяна или отпадане на показатели заради неясно или нееднозначното им влияние върху формирането на категорията и такива, които не допринасят за по-доброто характеризиране на общините и населените места. Важно  е да се подчертае фактът, че с използваният метод на категоризация се извършва ранжиране (подреждане) на общините и населените места по стойността на обобщена (интегрална) оценка според потенциала им и реализацията му по определения набор от критерии и описващите ги показатели. За тази цел се отчита положителното или отрицателното значение на всеки един от показателите
- Промяна на дефиниции заради изменения в нормативни документи, както и на методики и дефиниции на НСИ
Добавяне на показатели, характеризиращи новоразвиващи се процеси от съществена обществена значимост
- Добавяне на показатели, с оглед по-пълно и точно характеризиране на съответния критерий
- Актуализиране на източниците на информация
- Други промени -  В предложеният проект на Решение на МС е променен начинът на формиране на оценката за всеки един от критериите, като се въвеждат понятията „основен” и „допълващ” показател и съответните тежестни коефициенти за тях. Основните показатели влияят в съществена степен на категорията и дават основна характеристика на обекта. Допълнителните показатели не влияят така съществено на категорията, но допълват характеристиката на обекта и показват потенциала му и  основните направления в развитието му. Практическото отразяване се състои  в даването на основните показатели на два пъти по-висока тежест от допълващите.

Впоследствие в изпълнение на т. 3 от Решение на МС № 921 от 2011 г. МРРБ разработи нова Методика за категоризиране АТ и ТЕ в Република България, която бе одобрена със Заповед № РД-02-14-306 от 10.02.2012 г. от министъра на регионалното развитие и благоустройството. 

На основание на утвърдените критерии и показатели с Решение на МС № 921 от 2011 г.,  одобрената Методика за категоризиране на АТ и ТЕ и в съответствие с разпоредбите на чл. 36 от ЗАТУРБ, министърът на регионалното развитие и благоустройството утвърди актуализирана категоризация на АТ и ТЕ в страната като издаде Заповед № РД-02-14-2021 от 14.08.2012 г. (Обн. ДВ, бр. 66 от 28.08.2012 г., неофициален раздел).

През 2014 г. въз основа на проведен мониторинг на категоризацията на АТ и ТЕ, министърът на регионалното развитие утвърди промени в категоризацията на някои АТ и ТЕ като издаде Заповед № РД-02-14-808 от 25.08.2014 г. (ДВ, бр. 73, 02.09.2014 г., неофициален раздел).